国务院办公厅：中小学可放春假秋假

《国民旅游休闲纲要》全文发布，要求到2020年基本落实带薪休假制度

历时近五年的《国民旅游休闲纲要(2013-2020年)》昨日通过中国政府网全文发布。纲要明确提出到2020年职工带薪休假制度基本得到落实的 目标。此外，纲要还提出了地方政府可以探索安排中小学放春假或秋假;鼓励单位引导职工灵活安排全年休假时间等新举措，学者称这体现了国务院针对国民休闲领 域给企业和地方放权。

几经争议，应时而出

根据中国政府网，国务院办公厅关于印发该纲要的通知发布于本月2日，但这份《纲要》的起草则始于2008年下半年。当时，国务院批准机构改革方案中 赋予国家旅游局引导休闲度假指南的任务。2009年开始，国家旅游局会同国家发改委、中国旅游研究院，并抽调了学术单位专业人士，开始筹备撰写《纲要》， 并数度修改，反复征求意见。

据报道，有关方面几次称要发布《纲要》，这份文件却迟迟未能与公众见面。媒体此前报道，实际上《计划》已于2009年9月呈交国家发改委，但该部门一直对其中的预算数字、经济估值存在质疑。

作为《纲要》初期起草参与者之一，北京第二外国语学院中国闲暇经济研究中心主任魏翔在接受南都记者采访时表示，在初期磨合阶段，来自其他行业领域的 专家和部委有不同的意见，比如汽车、房地产这些强势行业，他们并不认为旅游休闲行业能够成为一个单独的行业，直到2009年年底，我国才提出旅游业为战略 支柱性产业，这个行业的重要性才得到承认。

魏翔同时表示，如今这份纲要能够顺利发布，从经济学角度看，其中一个重要原因是由于我国目前经济发展速度放缓，正是国家推动休闲旅游类行业的最好时机。

中国社会科学院旅游研究中心副主任刘德谦则从休闲旅游主体分析称，闲暇时间和收入的增加，政府的休闲服务供给增多和个人休闲意识和技能提高是出台的必要因素。

纲要核心是“放权”

在中央筹备调研的同时，广东、江西、山东等地方政府也先后出台相关文件。其中，广东率先于2009年2月推出国民旅游休闲计划，这份计划中便已经提出了“弹性安排休假时间”、“学生旅学”等新举措。刘德谦称，地方实践为中央文件的出台提供了良好的经验和范例。

魏翔分析称，这次中央出台的纲要实际上体现的核心是“放权”，无论是鼓励企业灵活安排假期还是地方政府可以探索安排中小学放春假或秋假，都是体现中央政府把权利下放给企业和地方政府。

刘德谦也同意这种看法，他表示，在《纲要》实施过程中，地方政府的能动性尤其显得重要。往远一些说，就在国家旅游局早期开始着手准备起草《纲要》时，一些地方政府也着意安排了对本地居民休闲的推动。

除此以外，魏翔表示，小组初期在起草这份文件时希望这份《纲要》能够提升中国人的生活质量，而最终衡量这份《纲要》的效果，首先要看这份《纲要》是 否有效地激发了国民生产效率;另一方面，《纲要》重要的目的是增加这一领域的就业，这是非常重要的衡量目标。而“放权”本身就是提高效率很好的方法。

争议

“带薪休假”取代“黄金周”?

目前落实存在难点，专家建议每年增加两天假日满足出行需求

自2008年我国第一次取消“五一黄金周”后，一场关于究竟是要“带薪休假”还是“黄金周”的争论一直持续至今。

作为力主以“带薪休假”取代“黄金周”的学者，清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明曾表示，若每个人都要求一个统一的时间放假，就是一场灾难，如果每个人要放长假，但应该是错开放假。

魏翔也表示，在休假总天数不变的情况下，劳动者可以根据自身的情况，灵活地安排休假时间，这有效地减少了“黄金周”时旅游休闲带来的巨大的人流冲击。

但就目前现实来看，带薪休假实施状况却不尽如人意。根据我国2008年起施行的《职工带薪年休假条例》规定，职工连续工作一年以上可以享受带薪年休 假。但根据《人民日报》2012年底推出的题为《今年你休假了吗?》的调查文章统计，有65.7%的受访者由于单位执行不利而没有休带薪假期。

有学者认为，无法充分落实的原因多样，其中包括企业的认识问题，技术上的可操作性问题以及公众维护自身权利意识的问题。而最根本的是需要消除在劳动过程中产生的各种不平等现象。

对此，刘德谦则持不同观点。他对记者表示，带薪休假制度不但在中国难以实施，在国外也存在同样的问题，一些经济和技术上的问题很难克服。因此，他建议在不断推行带薪休假的同时，每年增加两天的假期，继续保留黄金周。

旅游专家、中国社科院旅游研究中心特约研究员刘思敏则更为明确地说在中国“带薪休假”取代“黄金周”根本不现实。作为曾经主张“取代论”的学者之 一，刘思敏表示，经过几年的研究和观察，他认为带薪休假需要经济结构发展到一定程度才能较好地推行，在目前中国的现实情况中，一般企业，特别是私营企业不 具备完全推行带薪休假的条件，甚至对于带薪休假有抵触情绪，因此，带薪休假的落实存在难点。改革传统节日的放假办法与恢复五一黄金周双管齐下，才是目前最 有效的方法。

焦点

1

高校可调整寒暑假，中小学可放春秋假

纲要：在放假时间总量不变的情况下，高等学校可结合实际调整寒、暑假时间，地方政府可以探索安排中小学放春假或秋假。

刘德谦：这种提法此前在地方已经有过探索，也是强调自主性，但是根据地方的经验来看，对于中小学的举措，安全问题必须考虑进来。

魏翔：这是给地方政府自行安排假期权力的一种尝试。实际上学生的假期也像是一个长的黄金周，在放假时间不变的情况下将两个长的假期分割为四个短的假期，实际上这也是错峰休假的一种。

2

公共博物馆免费，城市休闲公园限时免费

纲要：稳步推进公共博物馆、纪念馆和爱国主义教育示范基地免费开放。城市休闲公园应限时免费开放。鼓励设立公众免费开放日。鼓励和支持私人博物馆、书画院、展览馆、体育健身场所、音乐室、手工技艺等民间休闲设施和业态发展。

魏翔：公共的场馆体现的是一种公共服务，我们常说税收要取之于民用之于民，税收用到哪里去了，公共场馆的免费开放就体现了政府对于公众提供公共服务的质量。但私人的博物馆等设施不属于公共服务，它主要的目的是在于提高公众的生活质量，同时与公共服务互为补充。

刘德谦：这一条此前文化部就已经有了相关规定。实际上这次纲要中很多说法此前都已经有了，但纲要只是在一定程度上有约束力，因此究竟最终实施效果如何还要看各地如何根据自己实际的情况进行好的统筹和安排。

3

引导灵活安排休假时间，保障职工休假

纲要：到2020年，职工带薪年休假制度基本得到落实。鼓励机关、团体、企事业单位引导职工灵活安排全年休假时间，完善针对民办非企业单位、有雇工的个体工商户等单位的职工的休假保障措施。

魏翔：目前我们的带薪休假制度落实情况不好，我们去调研的时候，发现一些企业对于这方面的认识还有问题，由于我国的优势仍是劳动密集型产业，企业更 多关注的是成本而不是效率。实际上“带薪休假”制度提倡的是效率，很多企业没有意识到这种休假方式实际上能够提高员工凝聚力、使得效率更高。